规划评论 | 土地产权：城市空间管治的有效规则

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作者：朱介鸣

同济大学建筑与城市规划学院教授

《城市发展需要规划引导、更需要市场机制》一文论述了英国的私人土地产权契约制度塑造了300年后仍深具魅力的英国历史城市，说明土地产权所代表的“市场化规划”制度的稳定和有效。

亚当·斯密和詹姆斯·瓦特（工业革命推动现代化运动的两大重要推手）曾经生活过的格拉斯哥是有着悠久历史的伟大工业城市，亚当·斯密任教的格拉斯哥大学早在1451年就已建成。

格拉斯哥大学

格拉斯哥在20世纪初开始经济衰退，人口不断流失。1938年，格拉斯哥的城市人口为113万，2011年下降至60万。

但是，格拉斯哥的城市空间质量（尤其是城市中心区和西区）未见下降的趋势，图1（1904年）与图2（2018年）中的同一街区时隔100多年，历经朝代更迭，城市交通工具及人们的穿着打扮已大不相同，而历史城市空间却没有发生显著的变化。

图1: 格拉斯哥Great Western Road（连接中心城区与西区的主要道路），1904年

图2: 格拉斯哥Great Western Road（仍是连接中心城区与西区的主要道路），2018年

注：与1904年相比，教堂前河边的树长高了，左面的建筑被更新，其他基本未变。

这说明了两点：

1、当初，私人土地产权契约制度下的城市建设在大西路地段似乎没有造成公共物品匮乏的城市问题；

2、稳定的土地产权制度形成稳定持久的城市空间（城市历史空间保护需要产权制度），100多年（可能更久）前形成的城市空间在21世纪的今天一点也不显得过时。

市民社会的土地私人业主也有公共意识的胸怀，通过开放门禁小区的内部通道，为城市提供公共物品（道路通行使用权）（见图3）。没有政府的规划，市民也可以组织起来规划城市空间。

图3：图中文字“私有道路：路边停车位属1号至20号住户所有”

“土地产权”是实施规划目标的有效工具，不少国内文献提到的美国所采用的开发权转移（transfer of development right）就是区划（zoning）制度下的一个措施。

城市需要绿地、林地、空地，历史建筑需要保护，但在区划规划制度下被规划成上述用途的土地的业主可能认为规划侵犯了他们的私人利益，为何要求私人业主提供这些城市公共物品，而剥夺他们本该获得的土地收益（土地获利性开发，如居住、办公、商业）？

开发权转移的市场化制度设计有效地化解了规划造成的土地收益不公平分配问题。

规划成绿地和保护建筑地块的开发权没有被剥夺，只是转移到那些申请农地开发和提高容积率的地块上。为改变区划，后者必须向前者购买开发权，由此，前者业主获得应有的收益，而不致需要个体为城市公共利益作贡献。

区划实际就是为了公众利益限定城市私有地块的产权。

除了地块的容积率、建筑密度、建筑高度、停车位、建筑出口位置等限定，新加坡的主要商业街乌节路公共空间与私有商业空间之间界面的区划明确规定人行道公共空间如何衔接商业私有空间（图4和图5）。

图4

图5

其目的是为了保障公共空间的质量。私有商业地块必须提供遮阳遮雨的骑楼设施、城市游廊、各商店之间的内部连通道、公共通道等。

规划局审批建筑设计方案时，只需审核建筑师和甲方是否满足事先告知的所有区划要求，而不必在审核过程中不断干涉个体建筑师的设计创意。

我们在云南通海县进行“花卉种植推动乡村发展”的调查研究时发现：目前正在自发发展的杨广镇、四街镇的新镇区环境混乱不堪，毫无空间美学可言；

而同处通海的中国历史文化名镇河西镇则充分体现了中国传统乡镇的空间特征，尽管破旧，却井然有序。镇区还拥有大佛寺、河西文庙等属于传统文化的公共物品。 

河西镇一角

我们所欣赏的南浔、黎里、周庄等传统江南水乡市镇与当前快速城市化运动中产生的新建市镇的差别也是如此。

※ 同样没有总体规划指导，为何两者差距如此之大？

※ 难道我们流失了体现美学的有序城市空间的自发塑造能力？

希望有志于探讨中国城市史的学者能找到中国传统城市空间形成的机制，而不仅仅局限在城市空间的特征，知其然，更要知其所以然。

我个人认为，其原因恐怕还是缺失有序城市空间塑造所需要的产权制度。

模糊的土地集体所有制不鼓励长远考量，土地持有者只能短期寻租，寻租造成的结果是“外部性”不受控制，相互伤害，最后总体空间环境低俗不堪。

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